2020年4月18日上午，香港科技大学公共政策学部主任吴逊教授在“第五届首都治理论坛—疫情防控常态化下的超大城市治理”上做了题为“新冠肺炎危机与公共卫生应急体系的政策能力”的精彩发言，分享了不同地区不同国家抗疫实践措施的比较，这些实践提供了什么样的经验以及我们怎么学习这些经验。

首先，这次的新冠肺炎病毒有很多相同的地方，它有着同样的传染率、同样的病状、同样的死亡威胁和危机。我们对付它的办法非常有限，主要依靠呼吸器，口罩等，在世界各国医院里面的设施，场景也几乎是一模一样的。所以我们可以认为这次的防疫措施是逐渐趋同的。但事实上，当世界上绝大多数国家都开始考虑抗疫的事情，各国实践的样本越来越大后，我们可以发现各个国家的防疫理念是非常不一样的。不仅是美国和英国，不同发展中国家的抗疫理念也存在很大不同，例如印度总理在全印度已经实施全面宵禁三周后宣布将宵禁再延长两周，而巴西的总统现在还在外参加集会，不带口罩，与人握手，它的抗疫理念与其他国家是完全不一样的。此外，不同国家的抗疫措施也完全不同，新加坡直到4月7号后学校才停课，之前一直保持正常上课状态，学生在学校里通过测体温的手段监测疫情；瑞典人到现在仍在外密集聚餐并几乎无人戴口罩；南非动用了军队来实施戒严的措施，武汉采取封城的措施来控制疫情。

从危机的反应速度来看，各国对于重大危机反应速度也都不一样。以拉美国家为例，巴西第一例疫情的发生是2月底的时候，到了3月19号才首度采用社交距离措施，而直到现在它还没有真正实行全面的宵禁。另外一个国家萨尔瓦多第一例确诊病例出现时间是3月19号，但是3月11号，它已经开始采用社交距离措施。当3月19号出现第一例病例三天后，也就是3月21号马上实施全面的宵禁，两者的反应速度是截然不同的。

因为各国的措施不一样，很多国家的公民看到其他地区抗疫措施的有效性，就出现了非常强烈的“抄作业”的呼声：我们为什么不可以学习其他地区和国家好的做法。但同时也有另外一个思路：我们不能“抄作业”，主要理由是不同地区不同国家的体制不同、文化不同、经济发展水平不同。这些理由听上去都有道理，但吴教授认为这些都并非关键，第一，以美国为例，美国有50个州，即便它是一个国家一个体制，但不同的州也有着完全不同的居家隔离抗疫的措施。第二，华人文化里有很多相近的地方，但即使文化相近我们也可以看到例如新加坡、中国台湾、中国香港等地区的抗疫措施也是非常不一样的，所以文化也不是最关键的要素。第三，经济发展水平，这里主要看不同国家的疫情测试程度，韩国的测试程度很高，约每百万人里有4000人接受了测试，但是其他一些发达国家比如意大利、德国、日本等等的测试水平完全一样，所以即便经济发展水平相近，抗疫措施也并非就会一样。

相比较之下，“抄不了作业”真正关键的理由主要有：1、新冠肺炎的危机正在日益变成一个棘手问题。它在刚出现时被认为是公共卫生的危机，像其他危机一样，过一段时间很快就会过去，就会解决。但是现在看来可能这个问题越来越成为一个棘手问题（wicked problem），像温室效应、老龄化问题等等都属于棘手问题。2、对于新冠危机的反应取决于政策能力。3、防疫措施的有效性取决于这些措施与政策之间的匹配度。这三点也能帮助我们更好地分析各地区各城市的抗疫经验。

随后吴教授详细介绍了棘手问题的一些特点，讨论其是否与我们现在面临的抗疫实践能够相对应。

第一，每个棘手问题都是独一无二的，以前的经验不会有太多的帮助。对于新冠肺炎来看，它不是SASR，不是流感，它就是新冠肺炎，不能照搬以往的解决方法。

第二，解决方法不分对和错，只有结果上的好和坏，而什么是好什么是坏只能自己判断，不同人受影响不同，他们的评判也不一样。

第三，采取什么样的应对措施，不会立刻看到结果，也许现在不知道做的有没有用，也许将来会出现意想不到的结果。

第四，没有试错练习的机会，我们在改革当中有很多试错的机会，但是抗疫这件事情没有试错机会，每一个动作都是实操，每一个动作都有重大影响。拿其他公共政策行之有效的办法对待抗疫可能就会产生误区、产生误解。

第五，对问题的解决方法可能会在其他方面带来更大的问题。例如我国下一阶段的复工可能就会带来感染人数的增加，但是如果不复工，又会带来经济损失的扩大。

所以，吴教授指出，抗疫中的酸甜苦辣，只有自己最清楚，抗疫没有标准答案，只能探寻自己要走的路。没有标准答案，没有最优答案，每一个国家，每一个地区只能寻找自己的道路。

吴教授认为政策能力的不同决定了抗疫中不能抄作业。政策能力是吴教授与另外两个学者2015年提出的一个概念，即制定和执行政策所需的技能、资源和特长总和。政策能力的框架将政策能力分为分析能力、运作能力和政治能力。

从公共卫生应急管理体系的分析能力角度来说，有几点非常重要的指标，包括关键决策者对公共卫生危机的经验和知识储备、数据收集的完整系统程度、准确研判疫情隐患的能力、风险管理的常态化、政府部门尊重实证分析的决策理念以及信息的公开化程度和非政府部门的分析能力。

从运作能力角度来看，包括社区管理水平和居民的配合程度、公共卫生应急关键物资的储备和调配能力、相关机构之间的协作水平、各级政府之间的沟通协调的机制、社会组织融合度参与度和法治与公共部门的治理水平。

从政治能力角度来看，包括关键决策者对于危机风险的政策沟通能力、中央地方政府之间的相互信任程度、公共卫生关键部门的权力地位、众与非政府政策组织参与过程的渠道与积极性、公众对政府的信任度及重大决策的追责机制。

我们对于政策能力各个指标的衡量会看到政策能力的不同组合，有一些国家政治能力很低，其他能力比较高，有些国家所有能力都非常低。进一步分析比较不同的能力，从消极型抗疫到遏制型抗疫，我们对于分析能力的要求是不一样的，抑制型抗疫对于分析能力的要求最高，每种抗疫对于运作能力要求都很高，而对于政治能力，消极型和遏制型抗疫都需要较强的政治能力。例如美国和英国，一开始都想采用消极型抗疫，但他们的政治能力都达不到要求，所以最后都只能转变。当抗疫措施与政策能力不匹配的时候，就会出现例如印度已经全国宵禁了，但是上百万的劳工还在路上，还有比如在抗疫中如何照顾居住在老人院的老人。政策能力的框架也让我们在抗疫当中有机会提高能力，通过抗疫活动把政策能力的短板补足。

（本文系嘉宾4月18日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第五届首都治理论坛—疫情防控常态化下的超大城市治理”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核）