2021年3月28日上午，北京大学首都发展研究院副院长、城市治理研究院执行院长、政府管理学院沈体雁教授在“第七届首都治理论坛：超大城市治理的新理念”上做了题为《决胜城市化下半场：从城市增长引擎（UGEM）范式转向城市更新引擎（UREM）范式》的精彩发言。

沈教授认为，中国和世界已经进入快速城镇化的下半场，城镇化的驱动逻辑从“城市增长引擎范式（UGEM）”转向“城市更新引擎范式（UREM）”。城市更新引擎模型（UREM）旨在引入“城市更新运营商”，即在政府和社会的授权和监督下，履行城市更新责任的社会企业，与城市政府一起，共同形成城市再生双引擎。这一模式促进了社区居民、社会组织、金融机构、社区服务提供者等社会参与者进入再生过程，通过增加社区资本，为城市再生和治理转型提供动力。城市更新运营商是一种全新的社会企业，具有足够的投融资能力、专业的社区公共事务运管能力和必要的社会责任感，受城市政府和社区居民委托，负责社区再生的调查、规划、动员、实施、运行和价值分享等社区营造工作。

沈教授进一步阐释了“城市增长引擎范式（UGEM）”向“城市更新引擎范式（UREM）”转型的逻辑。随着中国城市从增量发展时代向存量更新时代的转变，基于房地产开发和土地金融暴利的“空间生产逻辑”正在失去其经济基础。土地及各种付着物作为“空间生产”的“资本”的边际价值正在下降，而城市居民的各种利益诉求及其个性化、差异化程度却在不断增加。利益相关者之间的伙伴关系正在成为建立可持续城市发展机制的关键因素，资源整合和利益重构被视为城市更新的关键任务之一，这必然要求城市更新过程中的各个利益相关者受到更多关注，从而使城市更新问题变得更加复杂而具有不确定性。因此，随着“社会资本”的短缺，而不是“物质资本”的短缺，日益成为城市发展的关键制约因素，城市更新的逻辑从“空间生产”转变为“社区营造”。不同利益相关者的力量、关系网络和运行机制、社会资本的重建和整合成为新时期城市更新的焦点。UREM模型引入了社会企业，将社会资本作为旧居住区可持续更新的驱动力，将城市更新的逻辑从土地资本驱动的空间生产转变为社会资本驱动的社区建设，从而为实现参与式、综合性、可持续性的城市更新奠定了理论基础。随后，沈教授从基本假设、驱动力、核心要素、机制和方法五个方面对空间生产模型和城市更新引擎模型进行进一步对比分析。

图 空间生产模型与城市更新引擎模型的区别

其次，沈教授提出了六类城市闲置资源：第一类，因产权不明确造成的管理责任主体不明晰而产生资源闲置、遗忘或滥用；第二类，法制和社会规范缺乏造成的资源闲置；第三类，过度规制导致管理过于严格、僵化而产生的资源浪费；第四类，社会资本的缺乏造成的资源浪费；第五类，大城市人口流动造成信息高度不对称所导致的服务业态与空间利用的不匹配；第六类，由于技术的不断进步，旧的设施或物质空间不能及时适应人们的需求，但更新成本很高，从而导致周期性的闲置性问题。由于“城市更新运营商”拥有更强的配置资源能力、更高的效率、更强的投融资能力以及更强的创新动能，因此，引入“城市更新运营商”，挖掘城市闲置资源，是推动可持续城市更新的必要途径。当然，也可能称出现监督成本过高、权责利关系难以明晰界定、行为动机管理等方面的问题。

针对社会企业参与城市资源运营的风险，沈教授认为要从运营商制度、双引擎制度、城市治理基础设施制度、EPCI制度、城市经理人制度、城市空间整合服务的投融资制度、信息公开制度以及运营服务的监管制度等八方面进行制度设计，以化解风险。最后，沈教授提出城市更新治理的三点建议：第一，采用计量方法计算城市服务的空间异质性和关联性，精准把握城市居民对城市服务与城市设施更新的需求；第二，设计城市闲置资源与城市服务市场，推动城市更新的市场化与社会化；第三，建立循证城市治理体系，提升城市更新治理活动的科学性和有效性。