城市蔓延正在成为一个全球性的问题, 第三次联合国住房和可持续发展大会通过的《新城市议程》中明确指出:“我们将促进整合性的城市和区域规划……以防止城市蔓延”[1]。城市增长边界 (UGB) 在控制城市蔓延中发挥着越来越重要的作用, 成为一种引导城市有序发展、管控扩张的有效政策工具。
城市开发边界和城市增长边界也是我国实施城市空间管控的重要手段。在2006年建设部颁布实施的《城市规划编制办法》 (1) 、2013年12月中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》 (2) 、2014年2月国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》 (3) 等文件都涉及确定城市增长边界 (或开发边界) 的问题[2,3,4,5]。2016年国土部表示, “‘十三五’时期, 将分类推进城市开发边界划定, 对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市, 加快划定永久性开发边界, 下一步争取划定全国600多个城市的开发边界”[6]。坚持集约发展, 科学划定城市开发边界是中国未来城市化进程中的重要内容 (4) 。城市开发边界政策也已在各试点城市落实 (5) 。但在一些地方政府的实际操作中发现, 城市开发边界政策缺乏协同性和综合性, 开发边界划定的随意性和过度刚性并存。城市开发边界不仅是简单的一条空间界线, 更是一套政策体系[8], 它应该同时具备防止城市无序蔓延和保障城市有序发展的双重功能。
美国俄勒冈州是城市增长边界实践和研究的先锋。早在1972年, 俄勒冈就提出了城市增长边界的概念, 经过40多年的发展, 已经逐步形成一整套成熟的城市增长边界划定和修改的理论与方法[9]。但是, 俄勒冈UGB传统方法 (6) 的时限长、复杂、成本高和不确定性等弱点, 逐渐降低了其作为州土地利用规划的效用, 市民难以参与其中, 同时导致许多城市因为修正UGB的成本过高而尽可能避免修正工作[10], 削弱了UGB对城市蔓延的管控功能。特别是由于如下原因, 终于促成UGB简化方法 (7) 的诞生。
