京津冀地区作为我国三大经济增长极之一，以占全国2.3%的土地容纳了全国近8%的人口，并创造出占全国10.2%的国内生产总值[1]。无论是自然资源和区位条件，还是政策环境和资本状况，京津冀地区都具有明显的综合优势[2]。然而，相较于“珠三角”和“长三角”的经济发展活跃度和区域整合收益，京津冀地区的协同发展效应却较为落后[3]。面对发展潜力和实际发展效果之间的显著差异，2014年2月，习近平正式提出要把京津冀协同发展提升为国家战略，并强调要从七大方面实现区域协同。2015年，随着《京津冀协同发展规划纲要》的审批通过，北京、天津、河北等相关主体的战略定位和主要职能最终被正式确定，标志着京津冀协同发展正式驶入快车道。
区域发展，政策先行，任何发展目标的实现都离不开政策的支持和引导。近年来，围绕中央对京津冀区域协同发展提出的战略部署和政策要求，北京、天津、河北三地分别制定了一系列发展政策，就各自作为协同主体的战略定位、发展思路、合作领域和行动措施进行了阐述。然而，由于地方利益和协调成本等复杂因素的长期存在，其各自的政策能否真正体现协同发展的思路，就成为影响京津冀一体化进程的关键所在。基于此，本文以京津冀协同发展战略的实施为背景，尝试构建适用于当前情景下的政策协同分析框架，通过对三地省级“十三五”规划文本的量化评估，探究在国家战略的部署下，京津冀地区能否突破固有利益藩篱，从而建立起高质量的政策协同体系。
政策协同是基于当代国家治理体系和治理问题日益复杂化的背景，在“政策管理”“整体性政府”实践和经验的基础上，由西方学者提出的一套理论[4]。它强调在共同的目标下，政府部门之间应当从政策制定到政策执行的全过程实现政策目标、工具、措施等方面的相互支持与配合，从而达到减少组织冲突、实现整体收益最大化的目的[5-6]。2000年，世界经合组织提出了政策协同的三个时空维度：一是横向协同，旨在确保政策之间互相支撑；二是纵向协同，旨在确保政策产出与政策制定的目标相一致；三是时间维度协同，旨在确保政策在可预见的未来具有持续效力[7]。不过，从府际关系的视角来看，横向协同亦可被理解为同级政府部门之间政策的协同；而纵向协同则是具有上下级关系的政府部门之间政策的协同[8]，这种观点将时间和空间维度融合在了一起，既包含政策的制定过程，也存在政策的执行过程。总之，基于理论的本质特征，国内外学者从不同的层次、视角出发，运用不同方法对政策协同的现象、问题和目标等展开了深入研究。其中，政策协同评估即为逐渐兴起的研究领域之一。
总体来看，现有的政策评估思路主要可以分为两种类型：一是对政策文本的质量评估，即以政策文本中的信息要素为对象，通过构建评价指标的方式对文本编写质量或政策效力大小进行评价[9-10]；二是对政策实施效果的分析，相关研究主要以政策执行为背景，通过对某个领域的面板数据进行分析来反映政策的实施效果[11]。通过比较可以发现，虽然从政策本身出发就能够对政策进行评价，但政策最终执行的效果才是能够真正反映政策优劣的最好指标。只不过在现实操作中，想要考查政策执行的最终效果并非易事，一方面是数据获取不便，另一方面在于多数情况下，政策结果并非单一因素所决定[12]。因此，综合考虑现实情况和研究的可操作性，借鉴依托于政策文本的质量评估思路展开对相关政策的分析就成为一种主流选择。目前，学界形成了三种较为成熟的政策协同分析框架：第一种从政策结构和政策要素入手，构建基于政策层级、政策主体和政策工具等多个维度的分析框架[13]；第二种针对量化研究而设计，主要将相关政策划分为若干结构化特征，包括时间、主体、目标、工具和机制等[5]；第三种依据国家行政权力结构与政策类型，通过编制政策量化标准操作手册来对政策的力度进行打分[9][12]。
尽管当前相关领域的政策协同评估模型无外乎都是从公共政策的基本要素入手，运用文本分析、内容分析、政策计量等方法对政策的主体、目标、手段、工具、措施、力度等进行协同性评估，进而得出相应的结论，但从政策领域的复杂性角度看，相关研究仍然存在一定的不足：一是通过对发文时间和数量的统计难以真正反映政策协同的实际效果；二是对全部相关政策进行分析不具备经济效率；三是对政策的分类赋分方式存在一定的不合理之处，尤其在没有控制单一变量的背景下比较政策协同程度，往往会出现影响政策效应真实性的情况。因此，本文接下来对京津冀协同发展背景下的政策协同评估研究，将在充分借鉴现有成熟量化分析框架的基础上，对研究的视角和方法进行创新。
(一) 研究对象
京津冀协同发展战略的执行主体主要是省级政府，其颁布的政策类型多样且特征明显。其中，最新制定的省级“十三五”专项规划所涉及事项不仅文本格式相对固定，而且涉及经济社会发展的各个方面，较好对接了战略的七大发展领域，适合将其作为政策协同评估研究的分析对象，从而展示京津冀协同发展的综合图景。
(二) 数据来源
通过访问政务网站的形式，研究收集了北京、天津、河北三省市制定并公开发布的各类专项规划170项。然而，由于三地制定的规划并非全部一致，因此为了便于比较，本文经过进一步筛选，最终选取了三地均制定的25种75项规划文本作为分析对象，内容涉及产业发展、基础设施、资源环境、社会发展、科技教育等领域。
(三) 分析框架
从政策测量的角度对专项规划进行协同程度分析，首先需要确定政策协同评估的量化维度，之后再编制相应的量化标准。
1.政策协同评估的维度
根据政策协同理论，京津冀三地的专项规划既存在体现遵循上级国家战略的政策执行过程，又存在各自与其他两个同级政府相互配合的互动关系，这恰好为本文的政策协同评估确立了两大量化维度。
一是纵向协同维度。参照国务院颁布的《国家级专项规划管理暂行办法》和部分省市颁布的《省级专项规划管理暂行办法》，专项规划文本的构成要素一般包括现状、趋势、方针、目标、任务、布局、项目、实施保障措施等内容；但进一步精读研究所搜集的75项规划文本又会发现，并非所有的要素都会出现在专项规划中。因此，综合考虑编制办法、既有研究和现实情况，本文认为，从颁发主体、发展基础、规划目标、重点任务（项目）四个方面考查相关政策的具体协同状况较为合理（见表 1）。
二是横向协同维度。横向协同主要考查北京、天津、河北三地在相同类事项的规划中所制定的行动措施是否相互对应和一致，能否有效服务于区域协同发展目标。本文将选取措施协同指标，从是否符合“京津—津京”协同、“京冀—冀京”协同、“津冀—冀津”协同和“京—津—冀”全协同的条件进行政策横向协同分析。
2.政策纵向协同的量化标准
政策量化的实质是依照一定的标准对相关指标进行打分。为了保证政策评判的准确性与有效性，本文参考已有成熟的评估标准，研究了《国家级专项规划管理暂行办法》和《省级专项规划管理暂行办法》等规范性文件，经多轮测试与修正，最终制定出了政策纵向协同的量化标准（见表 2）。
同时，为综合比较京津冀三地政策与中央战略的协同程度，本文根据前述4项量化指标进一步构建了基于熵值法确定指标权重的政策纵向协同综合评价指数，基本结构为：纵向协同综合评价指数=x1×主体协同+x2×基础协同+x3×目标协同+x4×措施协同，其中x1、x2、x3、x4分别为各指标的权重系数。
3.政策横向协同的量化标准
首先，将每个省市同类专项规划中关于推进京津冀协同发展的重点任务、实施项目进行条目化处理；之后对三地的细化条目分别按照“京津—津京” “京冀—冀京”“津冀—冀津”两两对应和“京—津—冀”三方对应的测量维度进行比较，如果政策措施两两对应，则赋值1分，如果不对应，则赋值0分，如果三方都对应，则三次对应得1分，否则得0分。按照横向协同量化标准打分后，计算各组测量维度的横向协同得分之和及各测量维度协同效率（均值）。
同时，为综合比较京津冀三地对横向政策协同做出的贡献程度，本文构建了横向政策协同综合贡献指数，即：贡献指数=
式中，Ni为i地的政策细化条目数量，n为政策细化条目的总数量，Ni/n即为i地政策细化条目占总政策细化条目的比重，Ns1为某地与1个省市政策的对应数量，Ns2为某地与2个省市政策的对应数量，nm为能够对应的政策细化条目的总数量，Ns1/nm即为i地与1个省市对应政策细化条目占总对应政策细化条目的比重，Ns2/nm即为i地与2个省市对应政策细化条目占总对应政策细化条目的比重。
在确定政策协同分析的量化标准后，研究进入评分阶段。该阶段共分三个环节：预评分、初步评分和专家终审评分。最后，基于前述可以构建出如图 1所示的分析框架。
(一) 政策纵向协同
纵向协同分析从四个方面考查了北京、天津、河北三地对京津冀协同发展战略的回应和落实状况。整体来看，政策纵向协同程度最高的省份是北京，其次是河北，最后是天津；分指标看，“措施协同”指标的平均得分最高，“主体协同”指标和“基础协同”指标则位列其后，“目标协同”指标得分最少。
1.主体协同
一般而言，越是重要的政策，其颁布的主体行政级别就越高[11]。因此可以认为，在京津冀协同发展背景下，越是体现相关主体对中央政策的响应态度，其政策颁布的主体级别也应越高。基于这一前提可以发现，河北“十三五”时期的专项规划超过半数由省政府印发，体现出该省对相关工作的高度重视；北京以发改委和各厅局联合发文为主，同样反映了积极的态度；相比之下，天津缺乏以政府为主体的发文形式，则在一定程度上减弱了主体协同的力度。从图 2呈现的主体协同量化平均得分来看，北京和河北获得了较高分数，且两者之间差距较小；天津得分相对较低，且与其他两地存在较大差距。
2.基础协同
从基础协同分析开始，政策评估正式介入专项规划的具体内容。在对相关工作展望之前，专项规划能否清晰地总结出过去五年取得的成就和存在的不足，能否正确判断当前和未来一段时期所面临的区域协同发展形势，是评估政策基础协同程度的关键所在。根据评分结果，北京有40%的专项规划得分集中在4~5分的高分区段，表明该地区的规划能够就京津冀协同发展战略及其对本领域发展的指导意义、两者之间的发展关系做出系统说明，同时清晰地阐明其在京津冀协同发展中面临的问题和机遇；相比之下，天津有52%的文本、河北有64%的文本集中在0~2分的低分区段，表明两地尽管在规划的前言部分明确提出要以京津冀协同发展战略及规划为指引，但在具体操作时，并未对战略进行充分阐释。因此，在本轮评估中，北京的规划文本在基础协同方面表现得更为突出，但距离高分仍然存在差距。
3.目标协同
从目标协同量化平均得分来看，北京的目标协同程度最高，其次是河北和天津。但从总体来看，三地的目标协同整体得分偏低。同时，专项规划的基础协同和目标协同并未保持较高的一致性，一方面体现在基础协同程度较高，但目标协同程度反而降低；另一方面表现为基础协同程度较低，但目标却非常清晰。由此可知，三地在专项规划制定时，对政策目标的协同问题重视不足，目标阐述不够清晰，且三地专项规划各组成要素之间还缺乏必要的内在一致性。
4.措施协同
专项规划中的政策措施主要由“重点任务”和“项目（工程）建议”两部分组成。通过评分可以直观发现，多数规划能够从体制机制、政策支持、资金支持、人才支持、项目支持等方面提出较为具体、可操作的行动措施，使得该指标的整体得分普遍较高。图 2显示，三地政策协同指标的平均得分都超过了其他三项，最大差值甚至接近2倍。然而，需要强调的是，尽管京津冀三地在措施协同单项指标评价中普遍获得了较高分数，但政策措施能否有效实现对政策问题和政策目标的回应，将直接影响着政策的整体协同程度和政策在执行过程中的实际效果。通过运用相关系数法对三地专项规划中基础、目标、措施协同指标得分进行一致性检验发现，在较高措施协同程度的条件下，三项协同指标的整体一致程度普遍较低，缺乏有效的内部对应。
5.综合分析
基本指标评分完成后，研究运用熵值法对纵向协同综合评价指数的熵值和权重系数进行了计算，结果如表 3所示。各指标对应系数的熵值从小到大依次为：基础协同 < 目标协同 < 措施协同 < 主体协同，直观表明政策基础和目标对纵向政策协同度影响较大。
进一步确定各指标的权重系数后，研究计算得出了三地专项规划纵向协同综合评价指数，分别为：北京2.79，天津1.84，河北2.10。可以看出，北京的政策纵向综合协同程度最高，其次是河北，最后是天津，这与分指标评价的结果基本一致。但从总体视之，京津冀三地的政策纵向综合协同程度仍然偏低，与中央的战略意图还存有一定差距。
(二) 政策横向协同
横向协同主要从两个方面考查了京津冀三地政策措施之间的对应情况。从各测量维度的横向协同得分来看，北京与河北之间的横向协同效率最高，但三地均协同的状况不尽理想；从综合贡献来看，北京的横向协同贡献最大，其次是河北、天津，这与纵向协同综合评价结果一致。
1.协同效率
通过对每个省市同类专项规划中关于推进京津冀协同发展的重点任务、实施项目进行条目化处理，共得到了522项协同举措。其中，北京贡献222项，天津贡献126项，河北贡献174项。进一步按照“京津—津京”“京冀—冀京”“津冀—冀津”和“京—津—冀”对应的测量维度进行比较后，研究分别得出了如表 4所示的政策横向协同得分计算结果。可以发现，北京和河北之间的横向协同效率最高，其次是北京和天津之间，最后是天津和河北之间。最后，京津冀三地行动举措均对应的政策条目数量最低，仅为59项，协同效率为0.19。
根据政策协同理论关于促进协同目标实现的基本要求，京津冀协同发展背景下的政策协同，离不开北京、天津、河北之间的横向联系，而只有在目标一致的前提下，采取共同行动才能有效推动区域一体化的发展进程。从政策分析的结果来看，两者对应最高的协同效率仅为0.35，未及政策数量的一半，由此认为，京津冀三地在制定关于京津冀协同发展的政策举措时，缺乏充分的沟通与协调。
2.协同贡献
为了比较三地在政策横向协同中的综合贡献度，研究运用横向协同综合贡献指数对相关数据进行了处理，结果如表 5所示。可以发现，北京所制定的协同政策举措中有138项同其他省市对应，因此综合贡献度最高，相应指数为47.4%；河北位列北京之后，在政策举措中有123项与其他省市协同，相应贡献指数为33.1%；天津在政策举措中，有100项与其他省市协同，贡献指数为19.5%。
本文根据政策协同理论，建构了基于纵向和横向两个维度的政策协同分析框架，对京津冀协同发展背景下北京、天津、河北三地的政策协同状况进行了研究。基于对三地75项专项规划文本的量化分析，本文得出了三点主要结论：
(一) 基础协同和目标协同是影响政策纵向协同的关键要素
在构成纵向协同综合评价指数的4项权重系数中，基础协同和目标协同指标的权重系数占比接近九成，表明该两项指标对分析规划政策同中央战略的纵向协同程度具有十分重要的影响作用。换言之，专项规划是否专门就京津冀协同发展战略及其对本领域发展的指导意义做出系统、详细的说明，是否明确按照中央战略对本省市在京津冀协同发展中的定位制定详细目标将直接影响地方政策对中央战略最终的支撑和协同效果。
我国政策实施环境的复杂性决定了各地区政策目标很容易出现差距和不平衡，而单一地强调任何一类政策都难以确保既定目标的实现。这要求政府的决策必须兼顾不同政策目标的协调推进，必须考虑不同类型政策措施的组合使用[14]。当然，目标协同的前提还需要对区域问题的现状有清晰的认识。
(二) 京津冀三地政策协同程度存在显著差异
北京在绝大多数指标评价中都拥有最高得分，表明其作为拥有绝对协同优势的政策主体，对中央政策的回应最为积极，同其他省市开展合作最为主动；河北整体的政策协同程度较高，表明其尽管作为发展基础最弱的省份，但仍然拥有同中央和其他省市展开协同发展的主动态度；而天津整体表现一般的政策协同状况表明，其在京津冀协同发展中尚未完全形成具有实质性的利益增长和协调机制。
政策协同具有政府主导性的特征[6]，其成功的前提是相关部门首先在思想层面上认同，而进一步的政策执行认同感则来源于价值观、行为动机和利益三个层面。北京在京津冀协同发展中寻求以疏解非首都功能为核心的目标，使其无论从价值观，还是行为动机和利益上，都具有较高的认同性，因而在政策协同过程中表现得最为积极；河北在发展过程中由于同样能够获得一定的政策收益，因此也在政策协同中表现比较积极；相比之下，天津的差异就显得较为明显。当然，体制背后的信任缺失也是需要特别关注的因素，有时政策协同失效或难以推进的关键因素并非固有政策冲突，而是对彼此政策缺乏基本的信任和信心[14]，加强沟通和交流就成为减少政策差异的关键。
(三) 京津冀协同发展背景下的政策协同程度有待提升
尽管通过比较可以区分出相关发展主体政策协同的先后顺序，但从整体来看，京津冀三地的政策整体协同程度却普遍较低。综合表明，在非跨越行政边界的前提下，地方政府独立制定的区域协同政策仍然多以“自我”为中心，并未充分体现出主动寻求打破“本位主义”思想的协同理念。
在以“高层驱动、行政主导”为基本特征的决策机制下[15]，实现京津冀协同发展战略的全面推进，显然需要在中央政府全面统筹、地方政府主动配合的基础上进行。而顶层设计是否合理、协同理念是否一致、主体地位是否平等就成为保障政策协同目标实现的基本条件。因此，京津冀三地要坚持从区域整体出发，不断加强各层级政府间的深度协作，通过纵向上央地间政策的互动和横向上地方间政策的协调整合，实现京津冀协同发展成本的最小化[5]。在今后的政策制定时，应进一步加强形势研判、目标制定、政策手段等方面的协同并保持适度一致，避免出现政策洼地与协同短板；同时，也要加强政策协同评估力度，引导区域协同政策制定走向规范化。
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