2020年6月21日下午，中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山教授在“第六届首都治理论坛：超大城市治理的数字化转型”上做了题为《数字治理的机制设计：基于北京市“接诉即办”的案例分析》的精彩发言。通过介绍大数据时代的政府学习模式、北京市接诉即办的成效与问题以及优化市政服务管理的机制设计，强调了改进认知模式、优化机制设计对于数字治理的重要性。

杨宏山　中国人民大学公共管理学院副院长、教授

大数据时代对于城市治理而言既有机遇也有挑战。本次论坛聚焦于超大城市治理的数字化转型，在研讨中，各位专家聚焦于大数据技术给城市治理带来的新场景，探讨了数据赋能、数据赋权等焦点话题。杨教授的发言关注于数据治理的组织学习过程，指出大数据并不必然导致城市善治，提出基于大数据的机制设计改革思路，即基于数据集成，发现问题，诊断原因，优化治理结构和机制安排的改革导向。

大数据提供的情景感知与城市问题的真实场景也有反差。大数据治理采集的信息也只能刻画某一方面的内容，而非面面俱到。另外，基于大数据的事实判断与城市治理的价值诉求之间也会存在张力。城市治理决策除了事实判断外，也要进行价值判断，价值判断更多需要通过协商民主的方式集聚共识。大数据分析的线性因果逻辑与城市治理的互动演化逻辑之间也存在张力。城市治理受到多方面因素的交互影响，其真实过程是政府与市场、社会相互影响、相互适应的过程，彼此之间存在多维度的逻辑，城市治理是情境、适应与目标的选择过程，在这一过程中既有线性的因果逻辑，也有决策者的智慧和价值的考量。基于大数据的问题识别并不自动导致机制创新，优化治理机制仍需要依赖于组织学习，改进认知模式，进而推进设计创新，引致治理模式变迁。

可以看到，大数据时代的决策者仍然是有限理性人，需要通过组织学习，不断改进认知模式，在新的认知模式之下，改进城市治理的机制安排。不同学习模式下，组织的认知演化以及机制设计具有显著差异性。对于城市如何让生活更美好而言，这种差异性会带来不同的场景和体验。

大数据时代的政府学习有两种模式：一种是问题应对型学习，由组织根据外界环境的反应，发现已有行动错误，进而调整行动策略；另一种是机制创新型学习，不仅修正行动策略，还包括对政策目标、价值诉求的重新审视和变革，从而形成新的机制安排。推进机制创新，既要通过数据集成，发现问题、诊断原因并采取行动，也要重新审视组织目标和价值诉求，通过机制设计出台新的政策安排。可以说，组织学习是一个持续的过程，尽管大部分时候是问题应对的策略性学习，但单纯依赖策略性学习是不够的，会遇到边际收益递减问题，导致矛盾越积越多，公共治理的压力越来越大。

北京市“接诉即办”工作是针对公共服务监管的治理改革。从发展历程看，北京市针对公共服务的数字化监管机制建设经历了从早期网格化管理到市级平台“12345”热线建设的演变。2019年北京市提出“接诉即办”改革，关注于群众投诉和反映的实际问题，要求建立全市统一的非紧急救助平台，实行一个平台、统一受理，保障“民有所呼，我有所应”，提升公共服务的回应性和责任性。

从实际结果看，开展接诉即办工作取得了较好成效：“12345”热线平台受理的投诉量快速增长；市民投诉的问题以物业管理类问题为主，主要集中于停车场地紧张、停车秩序差、物业服务不到位、小区设施维护等；市级热线的派单大多由街乡、区级部门承办；接诉即办工作的响应率很高，解决率和满意度也不错。这项工作也面临一些问题：一方面，热线来电量快速增长，市级热线平台面临如何可持续运行的问题。政府宣传“接诉即办”的问题解决率高，它激励着更多市民拨打非紧急呼叫热线。另一方面，物业服务属于契约性的商业服务，街乡、社区组织无法代替物业公司单方面化解问题。另外，接诉即办工作在运作中也面临着基层人员之间的“共谋”现象。

基于上述问题，需要通过政府学习形成新的认知模式，进而通过自上而下的引导，推动构建公共服务监管的新机制。超大城市治理需要处理好整体性与层级性的关系。北京市人口规模达2100多万，相当于很多国外国家规模，朝阳区、海淀区的人口规模相当于国外大城市的体量，是否需要设立区级非紧急救助热线，就涉及到超大城市治理的整体性与层级性问题。鉴于“12345”热线的受理量持续增长，可依托市、区两级平台，构建两级“接诉即办”机制，分别受理市民投诉。在公共服务绩效评价方面，可考虑建立市区两级热线竞争机制，区级平台面向街乡和区级部门考核，市级平台对各区进行考评。提升基层问题“未诉先办”能力，也要构建社区议事平台，完善赋权和整合机制，提升社区议事和矛盾解决能力，从源头减少投诉量。