2020年4月18日下午，中国人民大学公共管理学院副教授娜拉在“第五届首都治理论坛：疫情防控常态化下的超大城市治理”上做了题为《日本疫情防控中医疗机构的应对与策略》的精彩发言，介绍了日本医疗机构和整个日本的防疫策略：日本是怎样防疫的，它采取了怎样的措施，重点在哪里，以及日本是否就是“优等生”等。

首先，娜拉教授简要介绍了日本的国情，由于日本灾难多发，且常年应对各种诸如地震、海啸、台风的危机，所以日本应对各种灾害做了应急准备。由于新型冠状传染病的病毒与其他危机是有所不同，体现的是全政府、全社会参与的抗击疫情的模式，日本在2009年经历了禽流感之后，感到传染病和灾害法的不足，在2012年制定了一项特别措施法，专门应对传染病大流行的发生。

日本有自己的国情，第一，日本信息非常透明，从疫情初始的过程，决策，信息都可以在网站上找到。第二就是国民的信任，不同于中国和美国信任权威，日本人民完全相信政府，特别相信媒体的。第三，日本长期对公共卫生建设，在季节性流感期间意识非常强，国民预防常识非常普及，戴口罩，防止飞沫，洗手消毒的意识很强。此外，娜拉教授还介绍了日本全民防疫的目的是减少伤亡和减少经济损失，方法一是防止传染病扩散的综合措施，方法二是防死亡，就是救治措施，集中救治重症。

接着，娜拉教授说明了她的研究目的：如何应对疫情中可能出现的医疗系统崩溃；研究方法：传染病危机管理中的爆发响应系统理论和对应危机的“业务连续计划”（BCP）工具；研究结果：分析日本政府构建的整体的政策和措施，医疗机构事前准备的（BCP）对应策略；并讨论医疗机构制定BCP对应危机的必要性。

医疗系统崩溃是指社会对医疗的过度期待，由于政治、危机等外部的影响，导致医疗机构的经营恶化，破坏了安定持续提供的医疗服务体制。其实就是指医疗有一定的治疗的程序、流程，如果打破了这样一个体制，医疗就出现了崩溃的现象。即使患者被医院收治，治疗效果也有限。所以现在新冠疫情所出现的问题具有普遍性，比如床位不足，医生不足、器械不足，无抗病毒药、无疫苗等等。面对医疗崩溃我们必须有秩序的应对，否则就会出现患者的重症死亡，不当治疗的后遗症等后果。

那么疫情中为什么会导致医疗系统崩溃？娜拉教授认为当患者增多无序时，医疗器械，防护用具不足，患者挤占医疗资源，医生在治疗过程中就会出现很多失误或者应对不过来的情况，就会出现医疗系统崩溃。由于医疗机构是非常复杂又脆弱的机构，医疗机构平日是按满负荷运营的方式运营，而疫情会导致其内外部环境的变化，一是外部的供给，如水、电、通讯、地方行政等，稍有一些运营不好，它就会导致崩溃。二是医疗设备和物资不足，比如这次很明显的口罩、防护服短缺等，三是医疗人员在疫情中相对减少，这有多种原因，比如说感染，家庭情况、生病情况等，四是医院内出现交叉感染，导致爆发。五是过劳，医疗人员自身的过劳也会导致崩溃。最后疫情带来另外一个问题，被感染患者以外的一般患者，像透析、急性病、外科、产科、慢性病等这些患者也需要治疗，需要长期吃药，如果没有顾及到的话，可能死亡率比疫情也不会少于被感染者。而医疗机构容量是非常有限的，在防疫过程中要考虑到医疗机构所能承受的负担。

随后，娜拉教授向我们介绍了日本如何应对疫情中医疗机构的崩溃。实际上日本有三条相关的法律，第一是感染法，第二是灾害对策法，第三是特别措施法。特别措施法是一揽子的综合预案，从国家到地方政府都道府县市村町事前制定应急预案，是联动性的综合预案。还有一种组织是指定公共机构，比如说水、电、医疗机构也做应急预案，称为业务持续计划（BCP），相互整合成一体化的预案，每年整体做一体化的演练，就在2019年11月28号，安倍刚刚做了一次预演。政府部门的应急预案，需要将所有可能发生的情况做出相应的对策，都道府县向国家报告，市村町向都道府县报告，全国将各地的应急预案进行整合和调整，建立整体的、一体化的对应体制，机制。应急预案需要专家团队将各方面的意见进行整合，形成统一的应急预案。指定公共机构制定的应急预案叫业务持续计划，它分为国家的和地方的两类机构，包括物资的提供都是在这个计划里，当疫情刚刚开始的时候，就向所有的指定机构要求物资保留，要保存、运输多少，物资储备在疫情一开始就进行了，所以疫情一开始的时候买不到口罩，并不是没有，而是为了医疗机构的储备。

特别措施法是建立在公共卫生应对新型传染病的爆发响应管理系统之上，它有工具有标准程序，将每一个过程应该怎么做、由谁来完成都分配下去。它对应的各个阶段也都很细分。前阶段可以看到未发生前的准备，每年都要做行动计划的预演，这个过程中进行风险沟通然后整合，看哪个地方有问题。第一个阶段就是海外发生了疫情，什么时间启动，物资怎么准备，虽然到现在日本刚刚进入宣布紧急状态这样一个阶段，但它是按照程序来走，保证所有的医疗机构能够完备的应对。日本应对疫情是这样做的，它要保证经济和人生命安全为最根本，在这两个中间找平衡，同时制定最佳方案。第二阶段在国内发生了疫情，这时候所有的机关怎么对应，从感染期、蔓延期、减少期到恢复期，各个县市不太一样，不是全国一起宣布紧急状态，而是最早七个地区，现在又增加了两个。

措施法主要目的是最大程度的减少伤亡的同时最大程度减少经济损失，不像我们所做的封城，因为怕企业在没有任何准备的情况下突然破产，保证国家经济，所以它要在这两者中找一个平衡。日本的施策目的是减少感染，重点放在治疗重感染者，抑制集团的感染。东京是大都市，本身人口是1300多万，周围放射出来是3000多万人，跟中国有密切的交往，旅行者特别多，这个疫情一旦爆发确实很厉害，但它现在相对控制比较好，没有封城的最大原因是多方考量，也是给医疗和其他企业做一个准备。

接着，娜拉教授阐述了日本对抗疫情的治理结构，是从中央到县再到市的一揽子体制。流程是按阶段执行行动计划，每个行政和指定公共机构，全部是按照第一阶段做什么，第二阶段做什么的方式行事，紧急事态宣布的阶段会对国民进行限制，在这之前它要求自律，没有任何严格的限制。老百姓听政府的，日本的公共卫生搞得也很好，大家都知道怎么防疫，都不用教，科普人人都知道，大家能齐心协力。紧急状态时主要是把人聚集的地方关闭，主要保证医疗机构的正常运行。进入爆发期，基本上跟各个国家都差不多。包括事前的应急准备，行动计划的建立，专家团队，指挥部等。此外还有接种疫苗，关闭场所、限制活动。现在日本的状态主要是国民配合，防止到密集、密封的地方，人与人不密切接触。对于物资征用，日本已经跟指定公共机构建立协定，在1月底就开始征用。行政申请这一方面，为了让老百姓不外出，进行了延期，还有稳定物价。日本的信息非常公开，只要有谣言一出来，马上应对。此外还有金融扶持政策，对个人也有补助10万日元的救助制度，还有企业扶持政策。关于医疗人员的防护，一是给医疗人员都是要上保险，二是要建临时医院。

日本的医疗是世界一流的，诊所也很多，千人拥有的床位也很多，但是传染病医院十分有限的，全国只有351家。虽然看似很多，真正能接受新冠疫情的病床仅有1180个，东京也只有118个床位。传染病医生也十分有限的，六万多的医生中传染病医生只有400个。所以日本最重要问题是应对医疗系统崩溃。因此日本不会像很多国家一样，出现症状马上就会测，马上就让去医院检查，只有当患者有进入疫区或者与病例接触的经历，并且感染症状持续四天后才许可去检查，对老年人、孕妇等这一时间缩短两天。通过筛查和检伤分类将大量不属于新冠肺炎的病例筛出去，不让其去医院，而是在家疗养康复。现阶段日本开始增加病床，东京已经增加到2000床，大阪在有40个患者的时候有600个病床，67个患者时增加到1000个病床，当1000个患者时增加到3000个病床，如此类推，实在不行时将建临时医院。这样可确保每一个病人得到救助且救好，所以日本的死亡率不算太高。另外关于日本的物资、药品，现在像丰田一类的企业也已经开始生产口罩，计划给每家分配2个可多次清洗使用的口罩。日本的科技水平也很高，通过计算机对已有的抗病毒药物进行分析，之后将可能研制出更多的新型抗病毒药，在医疗器械上，日本也已经研制出了世界最小的人工肺。

随后，她介绍了医疗机构的“业务持续计划”（BCP），这一计划起源于2002年英国业务持续协会发表的指南（GPG），2003年英国标准协会基于GPG建立了一个GPG的标准，也叫业务持续指南，这个指南主要是应对一般的应急。BCP是依据危机事件的一般规律，在法律法规政策的基础上，根据危机发生具体状况，预想所遇到的困难，结合医疗机构特点，管理机构在方针、对策、对应流程等方面做出整体最佳方案。医疗机构的BCP制作，按照政府一体化的计划建设，主要是应对怎么能够让更多的患者都能得到治疗，使疫情患者和一般患者都能得到治疗，它通过每年不停地演练，年年要更新，断完善所形成。BCP里还有一个应急清单，只要危机一来它就应对去准备，非常沉着有序。

最后娜拉教授提到，日本的防疫是整体的预案，医疗机构有一个事先准备的BCP，这种方法实际上对应很多的疫情，主要是防止医疗系统的崩溃。所以这个工具可以用来对应各种危机事件，而且可以对应各种医疗机构之间的沟通和资源配置，中国未来在公共卫生事业上肯定要进行不断地推进和发展，也可以使用这个工具。新冠肺炎传染病发生的几率很小，但是只要一发生就为社会经济带来不可估量的损失，在人类技术飞跃的今天，我们仍然无法阻止事件的发生，所以我们只能寻找应对危机的有效应对方法，他山之石可以攻玉。