2019年5月28日上午，中国人民大学公共政策研究院执行院长、公共管理学院毛寿龙教授在“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上做了题为《属地化管理的秩序维度》的主题演讲，剖析了乡镇治理的秩序维度。

毛教授首先以“乡镇吹哨、部门报到”的乡镇治理创新为例，引出属地化管理的话题。他指出属地化管理从价值判断来讲被认为是好的，这是地方分权、权力下放的一种实现形式，在行政执法、公共管理、公共服务和公共政策方面具有信息优势。但现行的属地化管理具有选择性的特征，上级政府希望通过属地化管理来落实工作，但在调研过程当中发现地方基层政府并不欢迎属地化管理，因为负担和责任同时也落到了基层，许多工作超出了乡镇政府的职责和能力范围，这使得乡镇干部面临着很大的压力。属地化管理的普遍化运用使得部分地方不得不花很大的精力应对责任风险。

接下来，毛教授从秩序维度进一步分析了属地化管理及其面临的困境。他认为乡镇治理作为属地化治理的具体实践，最大的问题在于缺乏国家法律秩序维度的支持。所有的法律法规基本上只规定到县级以上政府的执法权，唯有环保法例外。环保法把县级以上政府写成各级人民政府，并规定由上级政府部门来统一监督管理下级政府部门，这是中国政府体制非常重大的一个变化。由于缺乏国家法律支持，乡镇政府不是完整的政府治理。乡镇治理在国家秩序维度也出现了变化，美丽乡村、环境专项和精准扶贫等重新塑造着乡镇治理。从市场秩序来看，乡镇治理基本具备了市场元素，但由于劳动力向城市转移，出现了空心村和空心乡镇的现象。一些乡村振兴项目由于法律的脆弱性和政府的强力介入，发育面临很大的风险。从原始秩序来看，乡镇的原始秩序基本上越来越弱，而且缺乏规则。乡镇的党政干部是财政供养的国家公务员，是扩展的政府秩序，不是本地的政府秩序。

最后，毛教授总结指出本地治理的理想秩序维度应是高度发达的国家秩序、政府秩序、市场秩序和原始秩序并存，这些秩序发育好而且相互匹配的地方，都发展成了大型发达镇，或者小型城市。北京“乡镇吹哨、部门报到”的治理创新是为了解决上级监督、下级负责的不对称性问题，让政府秩序成为乡镇属地化管理的支持力量，但在实际运作中不可避免会遇到一些困难。他呼吁学者们应从秩序角度去思考如何让乡镇治理的各个秩序维度进一步成长，让属地化管理更有活力、更具灵气。

（本文系嘉宾5月28日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核）

文稿整理：满彩霞

编辑：卢倩倩