2018年10月20日下午，中国人民大学公共管理学院杨宏山教授在“首都治理国际论坛”上做了题为《整合治理：北京城市治理的新形态》的专题报告，分析了北京城市治理面临的挑战，阐述了近年来的改革措施，总结了北京城市治理的新模式，受到与会专家学者关注，现场反响热烈。

杨宏山教授从城市基层治理的视角，分析了北京城市治理面临的主要挑战：

一是城市政府面临“有限资源、无限责任”的挑战。20世纪80年代以来，市场化改革导致政府之外的经济社会资源越来越多，市场机制在资源配置中发挥着越来越重要作用，非营利组织的作用空间也在扩展之中。结果是，党政主导一切的体制被打破，民营企业快速发展起来，社会力量也在成长之中。然而，城市政府依然承担着全面责任，具有强烈的使命感，基层治理出现了“有限能力”和“无限责任”的行动悖论。

二是机构设置强调“上下对口”，条块分割致使跨部门治理面临难题。在一统领导的单一体制下，上下级政府对口设置机构，形成”蜂窝状”结构,上下级机构之间纵向贯通，横向运作的壁垒较多。而城市运行要求进行整体治理，推进信息共享，提升各个系统的协同性。这样，各部门的垂直管理与城市、街区的属地管理就会形成矛盾，如何提升跨部门管理能力，是首都城市治理面临的一项重要课题。

三是基层机构的行政职责与资源配置不相匹配。当前，北京市实行“两级政府、三级管理”。作为区政府的派出机关，街道办事处承担着大量职责，直接面向社区居民提供多方面的公共服务，工作任务十分繁重。然而，在编制管理约束下，街道办事处的公务员和事业编制人员数量有限，不得不通过劳务派遣等方式，聘用大量编外人员。在调研中看到，街道办事处聘用的编外人员，普遍超过公务员和事业编制人员规模。有的街道的编外人员，达到编内人员总数的好几倍。

为了应对上述挑战，北京市基于问题导向推进治理创新，致力于构建“具有首都特点、与国际一流的和谐宜居之都相适应的的现代化超大城市治理体系”。

杨宏山教授从政府对社会的整合、政府内部整合两个维度，剖析了北京城市治理改革的实践运作。其中，政府对社会的整合表现为在政府主导下，承认市场机制、居民自治的合法性，开展跨界整合，通过资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入、项目合作等方式，调动多方主体及其掌握的资源，致力于实现政府目标，更好地提供公共服务，提升城市治理能力。

政府内部整合表现为在党的领导下，构建跨部门管理或运作机制，推进属地管理，提升公共部门之间的协同运作能力。具体改革措施主要有城市网格化管理、街道大部制改革、城管综合执法改革。网格化管理通过划分管理网格，配置监督员在网格内巡逻，发现问题进行上报，城市管理监督指挥中心负责立案并进行追踪管理，形成”卅”型治理结构。街道大部制改革通过精简内设科室，实行大部门制运作，提升街道的综合协调能力。城管综合执法改革将基层执法队的人、财、物全部转隶街道，实行以街道管理为主，推进基层综合执法，将园林绿化、规划国土、住建部门的全部行政处罚权、水务部门的部分行政处罚权划入城管执法部门。以街道执法队为主体，协调公安、工商、食药、交通、消防等部门，构建了“1+5”运作模式。

总结上述改革，杨宏山教授提出北京城市治理已经呈现出一种新型治理形态，即整合治理模式。整合治理通过推进跨界运作、跨部门整合，把政府内部、外部的多元主体调动起来，开展协作行动，显著提升了政府回应性和问题处置效率，改进了公共服务，提升了城市治理能力。

最后，杨宏山教授对首都治理的未来发展进行展望，指出“整合”不等于“替代”，城市治理需要发挥多方主体、多种机制的作用，政府机构不能替代市场主体、社会自治。改进整合治理，需要推进资源下沉，推进法治建设，推进规范运行，提升跨界运作的法治性、协商性和民主性。

（本文系嘉宾10月20日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都发展高端论坛——首都治理国际论坛”上的专题报告，由王沁泉根据演讲内容整理，已经嘉宾本人审核）