2018年10月20日下午，清华大学建筑学院城市规划系主任吴唯佳教授在“首都治理国际论坛”上做了题为《北京为什么需要京津冀的协同？》的专题报告，从推动京津冀协同发展的原因、发展目标与定位以及功能布局与战略措施展开，论述北京与京津冀协同的关系，受到与会专家学者关注，现场反响热烈。

吴教授认为，从北京的角度出发，人口压力、建设用地的紧缺、交通拥堵、城市蔓延以及环境污染等大城市病的出现决定了北京需要推动京津冀协同发展。

京津冀总面积约为21.6万平方公里，占全国地域面积的2.3%。常住人口约为1.1亿，占全国人口的8%。GDP总量约为7万亿元，占全国总量10%，人均GDP约为6.3万元，高于全国平均39%。北京面积为1.6万平方公里，其中1万平方公里为山地，0.6万平方公里是平原。大城市人口规模大，生态环境要求高，因此将北京0.6万平方公里平原全部用来开发建设是不可行的。北京现有人口约2200万，占京津冀总人口的20%；GDP约为2.5万亿元，占京津冀的36%；人均GDP为10.65万元，是京津冀人均的2倍。

中国土地状况与美国相似，东部地区宜居条件好，西部地区生存条件差。全国适合人居面积约为200万平方公里，其中有100万平方公里耕地需要保护。与五亿人口、适合人居面积也为200万平方公里的欧盟相比，我国土地资源的保护和开发利用面临很大的挑战。京津冀是中国人口分布最为集中的地区之一，更加面临水资源、土地和环境保护的压力。

如今，北京已进入新的发展阶段。1978年改革开放以来，北京央企发展速度极快。2013年前后，北京已拥有48家世界500强企业，世界第一；2018年增至53家，其中央企39家。此外，中国500强企业中，北京也占了20%，全国第一。央企的发展促进了北京产业结构升级和经济快速发展，进一步带动了人口的迅速增加。2000年到2011年之间，北京人口增加了600万，其中75%是外来人口。

产业结构的升级，推动了北京中心城区的去工业化进程，使之形成以高端服务业为主的专业化、多中心的功能聚集区。这些高端服务业、高端技术产业的发展，对外来人口迁入造成了显著影响。就业拉动了北京人口的增加。

另一方面，受中心城区土地制约，北京的制造业、一般服务业和房地产，在中心城区外围大规模建设，推动了北京近郊的城市蔓延，五环外成为北京居住区开发的集中区。吴教授估算，北京外围的房地产建设为大约200万的北京中心城区人口提供了居住空间。

上述两点造成了北京中心城区和边缘郊区之间长距离通勤的交通拥堵。北京居民平均上班距离约为20公里，耗时约为1小时，每日早高峰和晚高峰，平均拥堵时长都在3小时左右。2015年北京拥有18条地铁线路，高峰时期满载率高达140%。更麻烦的是，这样的交通环境影响了首都功能的正常运转。北京虽为国家首都，但国家机关和部门分散在中心城区内外，交通拥堵给中央机关的正常工作带来很大影响。

与此同时，北京的城乡建设用地在快速增加。2003年到2011年之间，北京城乡建设用地从1992平方公里增长到了2969平方公里，6000平方公里平原区近一半被建设用地占用掉了，年均增加122平方公里。建设用地的快速开发，大规模建设，需要耗费能源、建筑材料等，这在一定程度上加剧了北京的城市污染。吴教授的统计显示，北京与伦敦、巴黎、东京、纽约相比，在以中心城为半径的50平方公里范围内，北京建设用地规模排在第五位，但开发强度仅次于东京，排在第二位，因此北京是“很厚、很高、很集中”的一个城市。

正因为北京城市规模迅速扩大，造成了严重的环境问题，尤其是在空气污染方面。例如2013年1月北京只有5天没有雾霾。如此严重的环境问题，要求学者以及中央政府采取措施来解决。同时，北京存在严重的水资源短缺问题。目前北京水资源人均占有量约为170立方米，远低于人均500立方米极度缺水标准。长期无序地开采地下水，使北京地下水位在过去20年内下降了近20米。北京地表水污染也很严重，2016年北京38%的河道为劣V类水质。

北京大城市病的解决需要腹地支持，需要更大的区域空间布局加以解决。受地形限制，北京能够发展的区域集中在北京湾的东南部，所以河北就成为北京区域拓展的主要指向。但是河北同样面临着很多问题。首先，河北的发展水平较低，人均GDP和收入在全国省份中排在第19位，低于全国平均水平，仅为北京的1/3。其次，河北的城市化率不到50%，同样低于全国平均水平。河北的大城市或接近大城市的城市只有石家庄、唐山和保定3个；其他城市人口多在20万以下，规模与北京街道相近。最后，河北本身城乡建设用地的开发强度也很低，河北的城乡建设用地开发强度仅为京津冀的60%左右。因此，河北本身也需要与北京协同，来促进经济社会发展。

另一方面，我国区域发展不均衡、土地资源紧张局面的解决，需要依靠特大城市的带动，因此推动城市和区域之间的协同发展非常重要。京津冀协同发展具有区域崛起，引领国家现代化发展的重要示范意义，也是实现国家经济转型中提升国民富裕水平的重要战略举措。

与此同时，首都的发展与目标已经明确。习总书记给首都发展提出了七条意见，与城市规划相关的主要是四个方面：第一，产业升级，推动科技创新；第二，着重解决城市布局问题，形成合理的区域城镇体系；第三，加强环境和生态治理；第四，建设现代化交通网络体系，促进城市与城市之间联系。与此同时，京津冀协同规划纲要对北京发展也提出了具体的要求：中期目标是到2020年，适度减少北京城六区常住人口，公共服务共建共享，缩小区域内发展差距；远期目标是到2030年，优化首都核心功能，改善区域经济结构，生态环境质量，促进公共服务水平趋于均衡。

如今，北京的城市规模需要得到控制。按照北京城市总体规划，到2020年左右，北京人口需要控制在2300万以内，2020年以后长期稳定在这一水平。2020年，城乡建设用地需要控制在3720平方公里以内，到2035年将城市建设用地控制在3670平方公里以内。从北京的未来发展来看，人口要进一步控制，建设用地要进一步缩减，所以需要寻找新的发展可能。在具体的功能布局与战略措施上，主要有以下几点。

第一，建设多中心、网络化的区域，推动北京与周边城市的协同。促进北京与河北的跨界合作，建设跨界协作区，主要要促进北京与雄安、通州与北三县等城市的合作，并在大兴新机场附近建设机场临空经济区，其规模可能超过现在的首都机场。北京延庆和张家口也可以借助合办2022年冬奥会的契机进行协同发展。此外，天津港、河北的港口与北京之间也可以实现进一步的合作。通过跨界合作来促进北京与天津、河北之间的区域协同，构造一个所谓城市-区域的城镇体系。

第二，在上述过程中，北京需要形成相应的城市走廊，包括北京与天津、北京与保定及雄安所在区域、北京与唐山、秦皇岛等的6条走廊。构造更加密集的区域交通网络，包括铁路、高速、公路、城际铁路等，促进区域中城市与城市、城市与北京之间的联系。

第三，需要借助京津冀的协同发展进一步提升北京的首都功能。这项工作的核心是把分散在中心城区的中央部门集中在一些固定区域里，同时在功能、环境方面进一步提升。

面向未来，京津冀的区域协同还面临一系列的治理挑战。第一，在每一方都有自己的发展诉求的情况下，中央政府与北京、天津、河北的省市政府之间应如何协作，实现京津冀协同发展。第二，如何通过政策、税收等激励机制引领市场参与到京津冀协同过程中来。第三，在这个过程中，为了建设庞大的交通网络和环境保护基础设施，中央和地方政府需要投入大量的资金，而公共投入能否对经济社会发展产生明确的效益，这也是一个巨大挑战。第四，在京津冀协同过程中，能否让老百姓在适应从乡村到城市的生活后，进一步适应城市生活在区域中的拓展，形成区域的生产生活方式，也是一大挑战。

总之，京津冀协同还有很多工作需要完成。学者做了许多研究，中央和地方政府付出了巨大的努力，但效果的实现还需要所有人的共同努力和等待。

（本文系嘉宾10月20日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都发展高端论坛——首都治理国际论坛”上的专题报告，由任熙睿根据演讲内容整理，已经嘉宾本人审核）