2018年10月20日下午，同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建教授在“首都治理国际论坛”上做了题为《从上海2035看京沪建设全球城市》的专题报告，以上海2035规划为例，分析上海的发展目标、空间规划、城市治理问题，并对照北京2035规划，为同样将建设全球城市作为目标的北京提出了治理建议。

诸教授从PSR模型展开对城市治理的分析。其中S是城市空间形态，P是经济社会发展模式，R是政府与非政府的合作治理，即单一部门管理变成协作管理的过程。城市空间规划的主要对象是城市形态（S），而城市形态要表达什么样的经济社会发展（P），这个跨界的问题靠传统的物质空间规划本身是无法确定的。因为城市形态是城市发展模式的空间投影，这是基本的因果关系。因此上海在制定空间规划之前，事先制定了面向2035和2050全球城市的发展战略。对于治理（R）而言，如果仅针对空间形态，那是传统的形态规划单一部门的事情；若要真正变成城市综合治理，就不仅要讨论空间形态，还要讨论上述的经济社会发展战略，便需要多部门的介入与合作。这样一个“三部曲”理论模型，便是上海制定全球城市发展规划中的逻辑链条。

图1 PSR思维：发展-空间-治理

下面诸教授详细分析上海的城市治理如何与上述三个步骤结合起来。首先，上海的城市发展目标和模式经历了三阶段的转型。1979-1999年，上海的发展目标是依托长三角的龙头地位，建设经济中心城市。1999-2020年，上海的发展目标转变为建设集金融中心、航运中心、贸易中心、经济中心为一体的现代化国际大都市。如今，这四大指标基本上都位于全球前10位，最差不会超过20位，但是只强调单纯的城市经济功能没有可持续性。例如东京的新一轮规划在城市周边布满了科技金融中心，因为金融是面向科技的，科技是有金融支撑的，这成为了全球城市一个新功能。因此，上海在2035规划目标中，在建设上述四大中心之外增加了“全球科创中心”以及“国际文化大都市”。上海2035不是把科创与文化单独发展，而是要服务于金融、贸易、航运和经济中心，让创新、创意、金融、决策进行互动。总的目标是到2035年建设成为卓越的全球城市，而建设创新之城、人文之城、生态之城是三个分目标。

其次，诸教授详述这样的一个发展模式如何在空间上表达。第一，京沪建设全球城市的空间表达需要考虑三个维度，即全球城市要在全球维度、区域维度和市域维度发挥作用。全球维度是指在全球城市体系中，北京或者上海这样的城市需要扮演什么样的角色。区域维度是指如何带动城市区域共同发展，因为全球城市不是一个点，而是周边一个区域，例如北京带动京津冀，上海服务长三角。在市域的维度上，北京与城市副中心、雄安新区的联系，北京与首都之间的空间关系等都非常重要。

第二，上海的城市发展目标经历了三次转变，城市空间规划也相应地制定了三轮。第一轮规划制定于浦东开发以前，只做了6000多平方公里市域面积中600平方公里城市中心的规划，主要空间规划于黄浦江沿线。后来由于发展目标的转型，规划空间也由中心城加上全市域配置。2035规划更加关注上海市域空间与长三角和国际两个扇面的互动，城市治理的范围从自身扩展到了周边。

最后，诸教授详解了PSR框架下的城市治理。城市可持续发展考虑经济、社会、环境三大系统，城市治理就是加上第四个系统，通过治理实现经济、社会、环境三重利益的平衡。城市发展中的利益相关者和参与主体代表不同的利益，通过不同的部门表达诉求。企业反映市场利益，政府反映公共利益，社会有不同的组群表达，这些利益在城市空间产生冲突，城市治理需要从这个角度理解。诸教授认为，城市治理需要体制能力，也需要非体制能力。如果仅有城市政府有能力，治理是不会成功的；只有非政府组织和草根的能力，治理也不能成功；二者结合，才能有助于城市治理。要实现二者的结合，在操作层面上就需要寻找交集。

诸教授认为，上海2035规划在国际、区域和市域维度寻找了三个交集。第一，城市与国际的交集在哪里。上海2035规划在空间上将发展理念体现出来，考虑了浦东与浦西两个区域：浦东面向国外，在空间上将国际功能规划在黄浦江以东，例如自由贸易区、空港、临港；浦西面向长三角，在空间上则将国内功能规划在黄浦江以西，例如虹桥机场等交通枢纽。如今上海正在建设黄浦江两岸，打通了45公里长的通道，10年后可能更长，目的是要让市域空间与全球功能整合起来。

第二，城市与区域交集在哪里。上海建设高速铁路、城际铁路和轨道快线进行连接和服务，寻找城市与区域之间的共同价值。北边通过崇明岛与江苏交接，南边通过杭州湾与浙江宁波交接，西边与江苏、浙江的太湖地区实现互动，体现整个区域功能。

第三，城市与公众的交集在哪里。传统的城市空间功能分区使得城市无限扩大，会导致空间的蔓延。上海2035提出建设城市组群中心，并定义了中央活动区、城市副中心、地区中心与社区中心四个层级。每个中心都服务于周边，通过将功能分离的空间规划为功能混合的紧凑型城市，构建15分钟生活圈来寻找城市与公民之间的共同价值。

最后，诸教授基于全球城市的空间问题对首都治理提出了自己的看法。他认为，建设全球城市是北京首都城市的题中之意，从这个角度看，原来北京城市的三大功能——国际功能、区域带动功能以及面向北京市域的功能挤在一团是值得商榷的。如今，北京疏解非首都功能，强化首都功能，并建设副中心，实际上体现了北京国际功能、区域带动功能以及市域功能的分工。首都城市与北京城市实质上是两个概念。首都城市需要建设政治中心、国际交往、文化中心与科创中心，城六区或者更核心的城东区、城西区应该承担首都功能。北京的副中心是通州，在功能上是否应该以建设市域宜居城市为主导，当然也需要其他的经济功能？而雄安新区是否应该在更大的区域里承担更大的作用？总的来说，首都城市、通州副中心、雄安新区各自的功能是什么，如何在空间上表达出来？诸教授认为这是北京首都治理中一个顶层性的问题，如果这个问题不解决，讨论更为细节的问题是没有意义的，也不可能深刻。讨论北京城市治理不能一般性地讨论城市社会治理、生活治理等问题，研究首都城市治理要考虑发展定位、城市空间与合作治理之间的协调关系。

（本文系嘉宾10月20日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都发展高端论坛——首都治理国际论坛”上的专题报告，由张理政根据演讲内容整理，已经嘉宾本人审核）